USUCAPIÃO DE TERRAS DEVOLUTAS E A LEGITIMAÇÃO DE POSSE

Não é raro que, ao analisar uma certidão imobiliária até a origem, não se encontre o título de transferência pelo estado ao particular, ou mesmo que se depare com termos como “posse legitimada” e até registro de sentença de usucapião de áreas devolutas.

Tais situações podem levar à conclusão que o título de propriedade padece de vício insanável ou de quebra da cadeia dominial. Porém, a análise da constituição de direitos reais requer o cotejo do ato registrado com a legislação, em vigor naquela ocasião.

Em resumo, a depender da data de origem do título e de quando estiver registrada a “posse legitimada” ou até a usucapião de terra devoluta, se verificará que o título não padece de qualquer nulidade.

A história fundiária brasileira[1] é bastante rica; com o descobrimento do Brasil, todas as terras recém-descobertas foram incorporadas ao patrimônio da coroa portuguesa. O território brasileiro foi dividido em 15 lotes, sendo criadas e doadas 14 capitanias hereditárias a 12 donatários, pelas chamadas Cartas de Sesmarias, iniciando-se, assim, o domínio privado sobre as terras.

O sistema fundiário brasileiro parte de duas premissas: (i) a de que a propriedade das terras brasileiras originariamente são todas públicas; e (ii) a de que o direito de propriedade no Brasil teve sua origem no desmembramento do patrimônio público.

O sistema de sesmarias era previsto na legislação reinol, e previa como contraprestação o cultivo do solo, medição e demarcação do imóvel, registro da carta, e pagamento do dízimo à Coroa. Entretanto, a Lei das Sesmarias nunca foi executada adequadamente, aqui no Brasil, restando muitos lotes abandonados pelos donatários.

No regime de sesmarias originário e aplicado por Portugal, o descumprimento das condições de exploração, demarcação e confirmação, levava à chamada comisso [inadimplência] e, como consequência, perdia-se a terra. No Brasil, no entanto, Pedro Elias Avvad observa que ocorreu uma situação peculiar: o não cumprimento das condições não foi punido pelo comisso, não havendo a volta das terras ao domínio público de modo formal[2].

Assim, o descumprimento dos requisitos legais não levou nem à aquisição formal das terras dadas em sesmarias [mantendo a dominialidade pública das terras] nem à aplicação da sanção de devolução das terras [permitindo uma situação irregular de posse de terras públicas].

Com a edição da Resolução de 17 de julho de 1822, pelo então príncipe regente D. Pedro, foi extinto o sistema de sesmarias, e inexistindo qualquer regulamentação, a posse passou a ser o único meio de aquisição de domínio das terras. Durante tal período, não havia procedimento formal de aquisição ou reconhecimento da propriedade pela posse, o que levou à coexistência lado a lado dos latifúndios oriundos das antigas sesmarias [confirmadas ou não] e de posses sem limites de tamanho[3].

O Governo Imperial, então, determinou a formação de uma Comissão encarregada de realizar levantamento das terras devolutas[4] e, posteriormente, elaborar um projeto de lei para melhor delimitar a questão fundiária. Os trabalhos desta comissão levaram a Lei das Terras Devolutas[5] ou, como mais conhecida, Lei de Terras.

A lei trouxe a definição jurídica de terras devolutas, determinou a realização de discriminação destas, com a finalidade de extremar o domínio público do particular (artigo 10), trouxe a previsão quanto à possibilidade de alienação destas (artigo 1ª), mediante compra e venda [a título oneroso, quer por meio de preço fixado pelo Governo ou por hasta pública], e trouxe a previsão de doação [aplicável somente nas faixas de fronteira].

A lei previu a legitimação de posse e à regularização das ocupações, com a revalidação das sesmarias e outras concessões do Governo Geral e Provincial, mesmo no caso de os proprietários não terem observado as demais exigências legais, mas desde que comprovassem o cultivo da terra.

A lei legitimou as posses mansas e pacíficas, adquiridas por ocupação primária ou havidas do primeiro ocupante, cultivadas ou com princípio de cultura e habitação (art. 5ª). Contudo, o Regulamento de 1854 (Decreto nº 1.318) restringiu bastante o alcance prático da legitimação de posse, porque reconheceu a plena propriedade privada da terra à boa parte dos possuidores àquela época (arts. 22 a 27), sem necessidade “de legitimação, nem de novos titulos para poderem gozar, hypothecar, ou alienar os terrenos, que se achão no seu dominio” (art. 23).

A partir de 1894, as posses contrárias à legislação imperial de terras começavam a completar quarenta anos, prazo na época aceito, pela comunidade jurídica nacional, para a objeção da prescrição aquisitiva em desfavor do Poder Público.

Na ocasião, a doutrina majoritária defendia a possibilidade da prescrição aquisitiva em face de bens públicos. Entretanto e com a entrada em vigor do Código Civil de 1916, a corrente que defendia a imprescritibilidade dos bens públicos ganhou força, em razão dos artigos 65 e 66 do referido Código definir bens e classificar os públicos, e o art. 67, assim dispor: “Os bens de que trata o artigo antecedente só perderão a inalienabilidade, que lhes é peculiar, nos casos e forma que a lei prescrever.”

A regra, porém, por não ser inequívoca, permitiu a continuidade do debate jurídico. Intensas batalhas doutrinárias sobre a prescritibilidade dos bens dominicais, envolvendo principalmente Clóvis Beviláqua, Reynaldo Porchat, J. M. Azevedo Marques, Spencer Vampré e Daniel Serapião de Carvalho, continuaram[6].

Os debates se estenderam aos tribunais, podendo ser encontrados alguns julgados pela imprescritibilidade de todos os bens públicos, como uma decisão de 1924, de Minas Gerais (RF 46/33), e decisões de 1925, de São Paulo (RT 57/161) e Santa Catarina (RF 46/270). No Tribunal de Justiça de São Paulo (TJSP), encontra-se, inclusive, um número maior de decisões pela prescritibilidade dos bens públicos dominicais, como as apontadas nas RT 71/110, 73/338, 77/157, 74/356, 78/110 e 331, 78/109, 79/354 e 82/371, proferidas entre 1929 e 1932, do que as contrárias[7].

O cenário legislativo se alterou após a Revolução de 1930, com a introdução do Decreto nº 19.924, de 1931, na legislação nacional. A regra de seu art. 1º, visava afirmar a impossibilidade da usucapião dos bens públicos: “Art. 1º Compete aos Estados regular a administração, concessão, exploração, uso e transmissão das terras devolutas, que lhes pertencem, excluída sempre (Cód. Civil, arts. 66 e 67) a aquisição por usucapião, e na conformidade do presente decreto e leis federais aplicáveis”.

A despeito da edição da nova norma, a comunidade jurídica ainda entendia pela possibilidade da usucapião, conforme doutrina de Carlos Castilho Cabral: “A referência ao usucapião, portanto, aí está no dec. 19.924, apenas para subtraí-lo da legislação estadual; não para destruir o instituto[8].”

Assim, sobreveio outro decreto com força de Lei, o de nº 22.785, de 1933, desta vez enunciando, em seu art. 2ª, a imprescritibilidade de todos os bens públicos de forma clara: “Art. 2º Os bens públicos, seja qual fôr a sua natureza, não são sujeitos a usocapião.”

Na exposição de motivos é afirmado que: “Considerando ainda que, embora no direito patrio os bens públicos, mesmo dominicais, já sejam insuscetiveis de usocapião, a circuntancias de se terem manifestado em contrário, algumas opiniões torna conveniente que o legislador volte a reafirmar esse princípio que é de ordem pública”.

Não havia mais dúvidas de que a imprescritibilidade constava no ordenamento jurídico. Os defensores da prescritibilidade, tiveram que aceitar a impossibilidade da usucapião de bens públicos, porém o fizeram, com a interpretação que tal vedação apenas teve efeitos após o início da vigência do Decreto nº 22.785, de 1933, sem efeitos retroativos[9].

Esta linha doutrinária teve grande aceitação nos tribunais, tendo sido superada somente em 1963, com a edição da Súmula nº 340, pelo Supremo Tribunal Federal, que assim pacificou o tema, para delimitar que o Código Civil de 1916 já havia introduzido na legislação pátria, regra que vedava a usucapião de bens públicos. Transcrevemos o verbete: “Desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os demais bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião.”

Por outro lado, e se o entendimento que prevaleceu foi no sentido de que após a entrada em vigência do Código Civil de 1916 o usucapião de bens públicos não era mais possível, isso não quer dizer que as sentenças de usucapião, fundadas no entendimento de sua possibilidade até a entrada em vigor do Decreto nº 22.785, de 1933, são passíveis de rescisão.

Estas sentenças [anteriores a edição da Súmula 340], estavam em consonância com linha jurisprudêncial da época, e conforme a Súmula 343 do Supremo Tribunal Federal: “Não cabe ação rescisória por ofensa a literal disposição de lei, quando a decisão rescindenda se tiver baseado em texto legal de interpretação controvertida nos tribunais”.

Em relação a legitimação de posse [instituto que é diverso da usucapião], se ela foi instrumento de legitimação de grandes extensões territoriais, conforme a Lei de Terras de 1850, ainda hoje este instituto tem aplicação, para pequenas extensões de terra. Vejam, que a Constituição de 1946, conferiu status constitucional à legitimação de posse, assegurando aos posseiros de terras devolutas preferência para aquisição de até vinte e cinco hectares das terras que tivessem morada habitual (artigo 156). A Emenda Constitucional no 10, de 9 de novembro de 1964, que alterou o artigo 156 da Constituição de 1946, ampliou a área legitimável, e o Estatuto da Terra [Lei no 4.504, de 30 de novembro de 1964], legislação que substituiu a antiga Lei de Terras Devolutas do Império e que está ainda em vigor, reconhece a possibilidade de legitimação de posse em seu artigo 99, ao permitir a transferência do domínio ao posseiro de terras devolutas federais, por meio de um processo administrativo de legitimação de posse.

Assim, na análise de títulos antigos precisamos ter cautela para não chegarmos a conclusões apressadas e dissociadas da legislação em vigor, quando os direitos reais foram contituídos.

Rodrigo Elian Sanchez

[1] LIMA, Ruy Cirne. Pequena história territorial do Brasil: sesmarias e terras devolutas. São Paulo, Secretaria do Estado de Cultura, 1990, p. 35.

[2] AVVAD, Pedro Elias. Direito imobiliário: teoria geral e negócios imobiliários. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2012, p. 7.

[3] FRANCO, Ana Luiza Boulos Ribeiro Nobre. Legitimação de posse e direito à moradia. Revista da Escola Superior da PGE-SP, v. 7, n. 1, p. 65-92, 2016.

[4] “No período colonial, o termo ‘terra devoluta’ era empregado para designar a terra cujo concessionário não cumpria as condições impostas para sua utilização, o que ocasionava a sua devolução para quem a concedeu: a Coroa. Com o tempo, esse termo passou a ter o significado de

vago.” (CAVALCANTE, José Luiz. A Lei de terras de 1850 e a reafirmação do poder básico do estado sobre a terra. 2. ed. São Paulo: [s.n.], jun., 2005).

[5] LIMA, Ruy Cirne. Ob. Cit. p. 63.

[6] CABRAL, Carlos Castilho. Terras devolutas e prescrição. Rio de Janeiro: Jornal do Commercio, 1943.

[7] JÚNIOR, Cláudio Grande. História de usucapião em terras devolutas: percepções oferecidas por uma obra jurídica de 1943. Revista da Faculdade de Direito UFPR, v. 62, n. 2, p. 285–294, 2017.

[8] CABRAL, Carlos Castilho. Ob. Cit.

[9] CABRAL, Carlos Castilho. Ob. Cit., pg. 103.